El Chile colonial resiste a la transición hacia un nuevo Chile plurinacional, como propone la letra de la Constitución que se votará en septiembre. El reconocimiento de derechos a los pueblos indígenas significa un avance inédito que genera resistencia y prejuicios y, por lo mismo, resultará determinante en el resultado del plebiscito. La propuesta reconoce su participación como actores políticos relevantes en las instituciones estatales, el derecho a la restitución de tierras y a la creación de autonomías territoriales y sistemas jurídicos propios.
La historia constitucional chilena guarda una sola referencia explícita a los pueblos indígenas que habitan el país: “Corresponde al Congreso cuidar de la civilización de los indios del territorio”, decía la Constitución de 1822, promulgada en octubre de ese año y derogada sólo tres meses después, cuando Bernardo O´Higgins dimitió como director supremo.
Doscientos años más tarde, los pueblos indígenas siguen ausentes de la Constitución. El enfoque civilizatorio quedó obsoleto y la demanda por el reconocimiento ha sido permanente en las últimas décadas, sin éxito hasta ahora. Ya en el ocaso de la dictadura militar, en diciembre de 1989, el entonces candidato presidencial Patricio Aylwin firmó el Acuerdo de Nueva Imperial junto a representantes de distintas etnias. Entre otras cosas, se comprometía al “reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas y de sus derechos económicos, sociales y culturales fundamentales”. A esta promesa la siguieron una decena de proyectos de reformas constitucionales, sin que ninguna llegara a puerto en el Congreso.
El inicio del proceso constituyente en 2019 reflotó esta demanda por reconocimiento, pero la llevó mucho más allá. La propuesta que se someterá a plebiscito el próximo 4 de septiembre declara que Chile es un Estado plurinacional, es decir, se deja atrás la tradicional figura del Estado nacional para reconocer que está integrado por múltiples naciones, aunque manteniendo su unidad. También convierte a los pueblos indígenas en actores políticos relevantes, con presencia asegurada en todos los órganos colegiados -desde el Congreso a los concejos municipales- y también en otras instituciones del Estado, como el nuevo Consejo de la Justicia. Además, reconoce el derecho a la restitución de tierras y posibilita la creación de autonomías territoriales y de sistemas jurídicos propios.
Para la derecha y algunos sectores conservadores, el resultado es inaceptable. Dicen que se trata de una constitución “indigenista”, que pone en riesgo la unidad del país y entrega a los pueblos originarios privilegios que el resto de los ciudadanos no tiene. Estos argumentos están en el centro de las campañas para rechazar la propuesta constitucional y se han traspasado a parte de la ciudadanía.
Es un hecho que las propuestas en materia indígena son revolucionarias cuando se comparan con la situación actual, pero no es tan claro que lo sean si se mira a otros países donde se ha reconocido la deuda histórica que los Estados tienen con sus pueblos originarios desde tiempos coloniales. Las normas que han generado más revuelo sólo definen el marco general, por lo que el verdadero alcance de los cambios aún está por verse: su implementación dependerá en gran medida de las leyes que regulen su aplicación y también de la manera en que los mismos pueblos se apropien de éstas.
Los artículos de la propuesta constitucional sobre pueblos originarios son el resultado de décadas de resistencia a entregarles el prometido reconocimiento y del diseño institucional de la Convención, constituido por una serie de reformas que modelaron el resultado final.
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Modificar la Constitución de 1980 elaborada durante la dictadura estuvo en el centro del debate político desde el regreso a la democracia y no se logró hasta 2005, cuando se eliminaron los llamados “enclaves autoritarios”, como los senadores designados y la democracia “tutelada” por las Fuerzas Armadas. Durante esas negociaciones, que terminaron con la firma del Presidente Ricardo Lagos en la Constitución, también estaba sobre la mesa el asunto indígena, pero no logró entrar en el paquete de reformas debido a la oposición de los sectores más conservadores, que estaban sobrerrepresentados en el Congreso, gracias al sistema electoral binominal y a los senadores designados.
El ex ministro del Tribunal Constitucional Gonzalo García, quien entonces asesoraba al gobierno, recuerda que los argumentos para oponerse al reconocimiento indígena eran similares a los que se discuten hoy. “Se debatía cuál era la naturaleza de ese reconocimiento. La derecha preguntaba qué significaba respecto a la indivisibilidad del territorio y la unidad de la Nación. Era una forma de negarse al reconocimiento. Hoy estamos a años luz de eso”, reflexiona García.
Más tarde, Michelle Bachelet insistió en el reconocimiento durante su primer gobierno. “Hemos enviado numerosos proyectos de reforma e indicaciones en este sentido, las que hasta ahora han sido rechazadas por quienes no aceptan la utilización del concepto ‘Pueblos Indígenas’», señala el proyecto que envió Bachelet en 2007. Tampoco tuvo éxito.
Sí hubo un avance importante durante ese gobierno y fue la ratificación del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), con el cual el Estado asumió nuevos compromisos en materia indígena, aunque ello no se reflejara en el texto constitucional. Esto, pese a que hasta Sebastián Piñera se comprometió en 2018 a impulsar una reforma constitucional como parte del Acuerdo Nacional por el Desarrollo y la Paz en la Araucanía, que buscaba una salida política a un conflicto que ya se había tornado inmanejable.
Nada se había concretado cuando en octubre de 2019 se inició el estallido social. Luego, el llamado Acuerdo por la Paz Social y la nueva Constitución, que buscó una salida institucional a la crisis, no contempló el asunto indígena. En la mesa técnica que preparó la reforma constitucional se discutió incluir escaños indígenas en una eventual Convención Constitucional, pero la derecha se opuso. Sin embargo, meses después sería un proyecto de ley iniciado por parlamentarios de derecha el que se utilizaría como base y que marcaría el desarrollo del proceso constituyente.
Fueron 17 los representantes de diez pueblos indígenas electos convencionales en los nuevos escaños reservados. Por la participación de sólo el 22,8% de los potenciales electores indígenas y las bajísimas votaciones que recibieron algunas personas que resultaron electas, desde el comienzo se cuestionó su representatividad, pero ya estaban adentro y su voto valía lo mismo que los del resto de los convencionales.
No querían reconocimientos simbólicos, buscaban soluciones concretas. “Llegamos con harta desconfianza del proceso constituyente, con no muchas expectativas de que íbamos a lograr plantear las cuestiones de fondo que le importan a los pueblos indígenas y en particular al pueblo mapuche, que es el más numeroso y tiene un conflicto histórico”, recuerda la convencional Rosa Catrileo.
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Desde el primer día quedó claro que los convencionales de escaños reservados serían protagonistas del proceso. Luego de la accidentada instalación el 4 de julio de 2021, los nuevos convencionales debían elegir a su directiva. En la disputa por la Presidencia destacaron en una primera votación dos mujeres indígenas: Elisa Loncon (mapuche) e Isabel Godoy (colla). Se impuso la primera tras una segunda votación y con su discurso de apertura pasó a la historia:
—Mari mari pu lamngen, mari mari kom pu che (un saludo, hermanas y hermanos; un saludo a todas las personas).
Las de Loncon fueron las primeras palabras en mapudungún en resonar en los patios del ex Congreso Nacional. Lucía su vestimenta tradicional mapuche, con un trapelacucha colgado al pecho. A su lado estaba la convencional Francisca Linconao, una emblemática machi que fue imputada y luego absuelta por el asesinato del matrimonio Luchsinger Mackay, quizás el peak del conflicto en Wallmapu.
Para ello fue clave que además de los 17 escaños indígenas, en la Convención la izquierda lograra una representación inédita. La simpatía con la causa de los pueblos originarios se dio de manera natural, y al igual que otras materias, como la paridad o el ecologismo, la plurinacionalidad quedó plasmada en el reglamento que escribieron los convencionales. Es decir, aunque durante el proceso hubo largas e intensas deliberaciones sobre el alcance de distintas normas en materia indígena, lo plurinacional se asumió como un hecho desde el comienzo. Era parte de las reglas del juego.
Por ejemplo, el reglamento estableció que la plurinacionalidad era uno de sus principios y se la definió como el “reconocimiento de la existencia de los pueblos naciones indígenas preexistentes al Estado para lograr la igual participación en la distribución del poder, con pleno respeto de su libre determinación y demás derechos colectivos, el vínculo con la tierra y sus territorios, instituciones y formas de organización”. Se creó un mecanismo de transversalización para velar que los principios, incluyendo la plurinacionalidad, fueran un enfoque presente en todas las comisiones.
También se definió que uno de los temas en que debía trabajar la Comisión de Sistema Político era el “Estado plurinacional y la libre determinación de los pueblos”. En cuanto a la Comisión de Forma de Estado, el reglamento determinó que debía “contemplar las autonomías plurinacionales como un principio orientador de las propuestas”.
En resumen, no había espacio para que la propuesta constitucional no fuera un avance radical para los pueblos indígenas. Con eso como base, los convencionales se abocaron a trabajar en los contenidos concretos.
“Logramos hacer un poco de pedagogía con los convencionales, con los colectivos, tuvimos la apertura para poder ir explicando y asumiendo que había desconocimiento respecto de lo que son los derechos indígenas y eso llevó a que varias de las cosas que nosotros planteamos fueran aprobadas”, resume Rosa Catrileo. Abogada de profesión, Catrileo fue electa coordinadora de la Comisión de Sistema Político, donde se ganó el respeto de sus colegas por su profesionalismo y por su actitud firme pero conciliadora. Se caracterizaba por vestir a menudo prendas y joyas mapuche, pero sobre todo por defender con decisión los derechos de su pueblo en las distintas instancias de la Convención.
Para Catrileo, el tema territorial era el centro de las demandas del pueblo mapuche. Las deliberaciones ocurrían mientras en el sur recrudecía el conflicto, liderado por grupos que no creen en la vía institucional ni en la Convención, algunos de los cuales optaron por la violencia para reivindicar su derecho a recuperar los territorios ancestrales. Los convencionales mapuche sí siguieron la vía institucional, pero de alguna manera entienden a quienes eligieron el otro camino: “Yo veo que ha sido una reacción a no querer abordar esta temática de fondo y llevarlas a una cuestión de seguridad o de criminalización. Esa es una respuesta a una violencia del Estado”, opina Catrileo.
En su libro El Despojo (2021), el historiador Martín Correa reconstruye a través de documentos cómo los terrenos ocupados por los indígenas fueron arrebatados irregularmente a lo largo del siglo XIX, blanqueando los procesos a través de actos notariales espurios. “Los indios han de llegar precisamente a quedar sin propiedad, es decir, bajo la superioridad de la raza europea, esta es una condición total de la inferioridad de su raza”, escribió el intendente de Arauco Hermógenes Pérez de Arce al ministro de Colonización en 1874, reflejando el espíritu de la época.
Más de 100 años después, la propuesta constitucional dedica un artículo completo al reconocimiento y garantía del Estado a los derechos de los pueblos indígenas a sus tierras, territorios y recursos. Es más, establece que “la propiedad de las tierras indígenas goza de especial protección” y que el “Estado establecerá instrumentos jurídicos eficaces para su catastro, regularización, demarcación, titulación, reparación y restitución”.
Además, subraya que “la restitución constituye un mecanismo preferente de reparación”. Para llevar a cabo este proceso, las normas transitorias contemplan que el presidente de la República convoque a una Comisión Territorial Indígena que hará sugerencias y funcionará por cuatro años prorrogables por otros dos, aunque la experiencia internacional da cuenta de que el proceso de demarcación y restitución de tierras puede tardar décadas.
La “especial protección” de las tierras indígenas ha sido utilizada por la derecha como un argumento de que se trata de un privilegio más que no tiene el resto de los chilenos. Sin embargo, la abogada y doctora en Antropología Antonia Rivas, quien asesoró a la convencional rapanui Tiare Aguilera y jugó un rol clave en la redacción de los artículos, explica que la “especial protección” se refiere a las características particulares de la propiedad indígena, que no sólo es individual, sino que también colectiva, a través de las comunidades. “Se ha usado para decir que los propietarios chilenos no tienen especial protección, pero lo cierto es que también es así hoy: las tierras indígenas son inembargables, no se pueden vender, no se pueden dividir y eso es algo que la Constitución mantiene, porque la idea es que no estén sujetas a las condiciones del mercado”, explica Rivas.
La legislación actual también contempla la entrega de tierras a personas y comunidades. Para ello se basa en títulos de merced u otros instrumentos históricos en que el Estado reconoce la propiedad indígena. Según Rivas, la propuesta constitucional permite ampliar el universo de territorios que es posible restituir, pues la Comisión Territorial Indígena podría utilizar mecanismos de prueba distintos a los otorgados por el Estado. Esto aumentaría el volumen de tierras que potencialmente podrían ser restituidas, pues consideraría los territorios ancestrales previos a la existencia del Estado.
“En la derecha dicen que no se sabe cuáles son esas tierras. Efectivamente yo creo que el gran problema es que no se sabe. Lo que no se ha hecho es ir comunidad por comunidad y decirles cuál es su demanda y por qué: ´Porque fue vendida por mi tatarabuela a cambio de vino´”. Si es de una forestal, conversemos con esa forestal”, explica Antonia Rivas.
Para Catrileo, el tema territorial era el centro de las demandas del pueblo mapuche. Las deliberaciones ocurrían mientras en el sur recrudecía el conflicto, liderado por grupos que no creen en la vía institucional ni en la Convención, algunos de los cuales optaron por la violencia para reivindicar su derecho a recuperar los territorios ancestrales. Los convencionales mapuche sí siguieron la vía institucional, pero de alguna manera entienden a quienes eligieron el otro camino: “Yo veo que ha sido una reacción a no querer abordar esta temática de fondo y llevarlas a una cuestión de seguridad o de criminalización. Esa es una respuesta a una violencia del Estado”, opina Catrileo.
En su libro El Despojo (2021), el historiador Martín Correa reconstruye a través de documentos cómo los terrenos ocupados por los indígenas fueron arrebatados irregularmente a lo largo del siglo XIX, blanqueando los procesos a través de actos notariales espurios. “Los indios han de llegar precisamente a quedar sin propiedad, es decir, bajo la superioridad de la raza europea, esta es una condición total de la inferioridad de su raza”, escribió el intendente de Arauco Hermógenes Pérez de Arce al ministro de Colonización en 1874, reflejando el espíritu de la época.
Más de 100 años después, la propuesta constitucional dedica un artículo completo al reconocimiento y garantía del Estado a los derechos de los pueblos indígenas a sus tierras, territorios y recursos. Es más, establece que “la propiedad de las tierras indígenas goza de especial protección” y que el “Estado establecerá instrumentos jurídicos eficaces para su catastro, regularización, demarcación, titulación, reparación y restitución”.
Además, subraya que “la restitución constituye un mecanismo preferente de reparación”. Para llevar a cabo este proceso, las normas transitorias contemplan que el presidente de la República convoque a una Comisión Territorial Indígena que hará sugerencias y funcionará por cuatro años prorrogables por otros dos, aunque la experiencia internacional da cuenta de que el proceso de demarcación y restitución de tierras puede tardar décadas.
La “especial protección” de las tierras indígenas ha sido utilizada por la derecha como un argumento de que se trata de un privilegio más que no tiene el resto de los chilenos. Sin embargo, la abogada y doctora en Antropología Antonia Rivas, quien asesoró a la convencional rapanui Tiare Aguilera y jugó un rol clave en la redacción de los artículos, explica que la “especial protección” se refiere a las características particulares de la propiedad indígena, que no sólo es individual, sino que también colectiva, a través de las comunidades. “Se ha usado para decir que los propietarios chilenos no tienen especial protección, pero lo cierto es que también es así hoy: las tierras indígenas son inembargables, no se pueden vender, no se pueden dividir y eso es algo que la Constitución mantiene, porque la idea es que no estén sujetas a las condiciones del mercado”, explica Rivas.
La legislación actual también contempla la entrega de tierras a personas y comunidades. Para ello se basa en títulos de merced u otros instrumentos históricos en que el Estado reconoce la propiedad indígena. Según Rivas, la propuesta constitucional permite ampliar el universo de territorios que es posible restituir, pues la Comisión Territorial Indígena podría utilizar mecanismos de prueba distintos a los otorgados por el Estado. Esto aumentaría el volumen de tierras que potencialmente podrían ser restituidas, pues consideraría los territorios ancestrales previos a la existencia del Estado.
“En la derecha dicen que no se sabe cuáles son esas tierras. Efectivamente yo creo que el gran problema es que no se sabe. Lo que no se ha hecho es ir comunidad por comunidad y decirles cuál es su demanda y por qué: ´Porque fue vendida por mi tatarabuela a cambio de vino´”. Si es de una forestal, conversemos con esa forestal”, explica Antonia Rivas.
Para Catrileo, el tema territorial era el centro de las demandas del pueblo mapuche. Las deliberaciones ocurrían mientras en el sur recrudecía el conflicto, liderado por grupos que no creen en la vía institucional ni en la Convención, algunos de los cuales optaron por la violencia para reivindicar su derecho a recuperar los territorios ancestrales. Los convencionales mapuche sí siguieron la vía institucional, pero de alguna manera entienden a quienes eligieron el otro camino: “Yo veo que ha sido una reacción a no querer abordar esta temática de fondo y llevarlas a una cuestión de seguridad o de criminalización. Esa es una respuesta a una violencia del Estado”, opina Catrileo.
En su libro El Despojo (2021), el historiador Martín Correa reconstruye a través de documentos cómo los terrenos ocupados por los indígenas fueron arrebatados irregularmente a lo largo del siglo XIX, blanqueando los procesos a través de actos notariales espurios. “Los indios han de llegar precisamente a quedar sin propiedad, es decir, bajo la superioridad de la raza europea, esta es una condición total de la inferioridad de su raza”, escribió el intendente de Arauco Hermógenes Pérez de Arce al ministro de Colonización en 1874, reflejando el espíritu de la época.
Más de 100 años después, la propuesta constitucional dedica un artículo completo al reconocimiento y garantía del Estado a los derechos de los pueblos indígenas a sus tierras, territorios y recursos. Es más, establece que “la propiedad de las tierras indígenas goza de especial protección” y que el “Estado establecerá instrumentos jurídicos eficaces para su catastro, regularización, demarcación, titulación, reparación y restitución”.
Además, subraya que “la restitución constituye un mecanismo preferente de reparación”. Para llevar a cabo este proceso, las normas transitorias contemplan que el presidente de la República convoque a una Comisión Territorial Indígena que hará sugerencias y funcionará por cuatro años prorrogables por otros dos, aunque la experiencia internacional da cuenta de que el proceso de demarcación y restitución de tierras puede tardar décadas.
La “especial protección” de las tierras indígenas ha sido utilizada por la derecha como un argumento de que se trata de un privilegio más que no tiene el resto de los chilenos. Sin embargo, la abogada y doctora en Antropología Antonia Rivas, quien asesoró a la convencional rapanui Tiare Aguilera y jugó un rol clave en la redacción de los artículos, explica que la “especial protección” se refiere a las características particulares de la propiedad indígena, que no sólo es individual, sino que también colectiva, a través de las comunidades. “Se ha usado para decir que los propietarios chilenos no tienen especial protección, pero lo cierto es que también es así hoy: las tierras indígenas son inembargables, no se pueden vender, no se pueden dividir y eso es algo que la Constitución mantiene, porque la idea es que no estén sujetas a las condiciones del mercado”, explica Rivas.
La legislación actual también contempla la entrega de tierras a personas y comunidades. Para ello se basa en títulos de merced u otros instrumentos históricos en que el Estado reconoce la propiedad indígena. Según Rivas, la propuesta constitucional permite ampliar el universo de territorios que es posible restituir, pues la Comisión Territorial Indígena podría utilizar mecanismos de prueba distintos a los otorgados por el Estado. Esto aumentaría el volumen de tierras que potencialmente podrían ser restituidas, pues consideraría los territorios ancestrales previos a la existencia del Estado.
“En la derecha dicen que no se sabe cuáles son esas tierras. Efectivamente yo creo que el gran problema es que no se sabe. Lo que no se ha hecho es ir comunidad por comunidad y decirles cuál es su demanda y por qué: ´Porque fue vendida por mi tatarabuela a cambio de vino´”. Si es de una forestal, conversemos con esa forestal”, explica Antonia Rivas.
Quizás una de las cosas más relevantes, pero también inciertas, es que todo el detalle de la implementación de estos sistemas deberá definirse por ley. Durante la tramitación se intentó excluir de las jurisdicciones indígenas la justicia penal y también se trató de delimitar otros asuntos, como que las personas puedan elegir a qué sistema se acogen (derecho a opción), pero todos esos detalles fueron rechazados en el pleno.
Sin embargo, como se deja tanto campo por definir al legislador, aún es posible que se pongan límites al ámbito de competencia de las jurisdicciones indígenas y se deje fuera, por ejemplo, los delitos más graves. Tampoco es claro que todos los pueblos quieran tener sistemas jurídicos propios, pues no todos mantienen tradiciones de justicia consuetudinaria o incluso porque pueden preferir el sistema nacional.
Antonia Rivas cree que lo más probable es que las jurisdicciones indígenas, al menos al comienzo, tengan un ámbito de acción limitado a las prácticas que sí mantienen los distintos pueblos y que en general están relacionados con temas comunitarios, como el robo de animales, las herencias o las formas en que se acuerdan los matrimonios. “De todas maneras el pluralismo jurídico va a tener poca aplicabilidad en un inicio”, afirma la experta.
Rosa Catrileo cree que va a haber pueblos que han perdido sus prácticas que no van a tener intención de revitalizarlas y coincide en que en un comienzo a lo más se va a aplicar a nivel más doméstico o vecinal. “Eso no significa caricaturizar y decir que los loncos van a resolver los homicidios, eso es algo que vamos a tener que discutir y no será de un día para otro”, añade. En lo personal, cree que hay cuestiones que no es recomendable que queden en manos de la justicia indígena, pero en cualquier caso, dice que no hay que alarmarse porque todavía falta una discusión más amplia a nivel legislativo. Considerando los equilibrios actuales del Congreso, lo más probable es que la tendencia sea a poner límites.
¿Cuánto pesará el análisis racional del texto y cuánto los factores más emotivos en el voto del plebiscito constitucional? Sin duda, la cantidad de temas que deben definirse por ley abre un espacio de incertidumbre que parece abonar a los temores. En el caso de los asuntos indígenas se suma el nivel inesperado de racismo y prejuicio que emergió durante el proceso.
Hubo convencionales de derecha que cuestionaron el uso de las lenguas indígenas -una oportunidad de hacer “show”, en palabras de la convencional Teresa Marinovic- , acusaron a los representantes de pueblos originarios de victimizarse e incluso de hacer negocios o sacar beneficios de su trabajo constituyente. En las redes sociales los ataques fueron aún peores.
La propuesta indígena está lejos de ser la más popular del texto y está por verse si si las reivindicaciones de los pueblos originarios logran imponerse esta vez o quedan, nuevamente, como una promesa incumplida.
Fuente: (Revista Anfibia)